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其实真正的难题在于：诸多实质价值原则都无法通过承认规则以及权威来源命题识别出来，然而它们是否就因此不属于宪法体系的一部分呢？遗憾的是，对这一关键问题的探究至今似乎仍处于喧嚣之外，而没能得到立法进路、司法进路以及不成文法/惯例进路的充分关注。

要完善包括市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程在内的社会规范体系，为全面推进依法治国提供基本遵循。要充分调动人民群众投身依法治国实践的积极性和主动性，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，使尊法、信法、守法、用法、护法成为全体人民的共同追求。

权力运行不见阳光，或有选择地见阳光，公信力就无法树立。坚持建设中国特色社会主义法治体系。(18)中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第3页。坚持党的领导，是宪法的要求，宪法规定了党总揽全局、协调各方的领导地位。要增强主动公开、主动接受监督的意识，完善机制、创新方式、畅通渠道，依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和裁判文书。

(64)要把法治素养和依法履职情况纳入考核评价干部的重要内容，让尊法学法守法用法成为领导干部的自觉行为和必备素质。法治体系是国家治理体系的骨干工程，法治是国家软实力的核心内容。部分省份否定权力监督作为立法审查程序的当然理由，毕竟在符合法定权限标准之外，仍存在其他审查标准。

上述分析已经排除了基于规范性文件合法来运行审查程序的可能性。其中，涉及公民、法人和其他组织权利、义务具有普遍约束力可以反复适用被各样本省份视为认定规范性文件范围的核心条件(诸如湖北、甘肃、吉林等省份)。由此可见，地方立法审查主体普遍对规范性文件做了扩张性解释。交流程序的意义在于减弱立法审查机构与规范性文件制定机关之间的紧张关系。

对于司法文件是否应当纳入规范性文件范围的问题，各省给予了不同的解答。其一，重新界定被动审查程序。

上述审查标准的差异引发行政机关与司法机关的疑问：地方各级人大常委会能否超越上位法(《立法法》《监督法》)来设定更为严格的审查标准？对此，广东、海南等省份的调研结果发现，这些省份往往将《立法法》第72条作为审查标准的上位法依据。因此，在规范性文件备案审查常态化的情况下，如何进一步建立健全审查沟通程序，才是立法审查程序走向实质化的根本。目前看来，由于规范性文件制定的集体主义色彩，我国《立法法》并未对此类行为设定问责机制。(25)参见桑本谦：《法律教义是怎样产生的——基于后果主义视角的分析》，载《法学家》2019年第4期，第6页。

为此，部分省份在否定权力监督催生立法审查程序这一观点的基础上，强调法制统一在整个规范性文件审查中的核心地位，指明立法审查程序意在通过解释性比较的方式，来确定哪些规范性文件超越了法制统一的边界。安徽、海南、山西等省份便采取了这一标准体系。但规范性文件的概念与体系认知难题至今尚未解决，部分原因在于规范性文件的界定方式与法教义学的解释性支持之间存在某种障碍——概念界定的周延性障碍——由此导致法律教义难以对应规范性文件的全部类型，制度设计自然也难以满足审查实践的检验。目前的规范性文件审查标准仅能解决守成性立法的审查问题。

值得注意的是，受到各样本省份规范性文件制定权下移的影响，依职权制定的立法化倾向与依命令制定的搜索难题，有可能导致制定主体的周延性大打折扣。在此，职权法定的支持者可能借助权力清单来予以反驳，并援引《监督法》第31条的规定，排除地方人大常委会对司法文件的备案审查权。

(12)参见林彦：《法规审查制度运行的双重悖论》，载《中外法学》2018年第4期，第952页。前者强调法律的形式权威性，而后者更加关注法律实施的地方效果。

虽然各样本省份一直强调主动审查与被动审查相结合，但结果却导致完全进行主动审查，现实做不到。但是，各省份规范性文件审查实践也显示，立法机关这种机会主义审查方式仍面临着审查成本与审查能力的双重考验。更主要的是，地方立法审查实践的诸多改革的确产生了良法善治的治理效能。单就现行立法审查制度而言，地方性法规地方政府规章决定决议等典型规范性文件，已经在法教义学之下获得了充足的解释。因此，各样本省份立法审查模式的法教义分析以及制度性转化，对推动全国立法审查制度建设而言，就显得不可或缺。(3)按照制定主体来界定，党委与地方政府联合发布的规范性文件，分别纳入党委备案审查程序和人大常委会备案审查程序，属于其他规范性文件的组成部分。

然而，依政策备案审查的有序开展无法化解依法备案审查上的诸多难题。实践层面的审查标准差异或许可以归结为地方特色，但必须经得起法律教义学的原理检验，才有可能获得制度层面的认可。

各级党委、行政机关在各自职权范围内所从事的规范性文件备案审查活动③，中不在本文的讨论范围之内(不同审查程序的衔接问题除外)。但值得注意的是，虽然在实践中司法文件已经存在没有法律依据、内容与法律法规以及司法解释的规定相抵触、缺乏透明度和公开性(27)等问题，但我国现行法律体系并未对地方司法文件备案审查作出明确规定，因此也不能笼统地认定司法文件立法审查属于违法行为。

立法变通权是《立法法》和全国人大分别赋予(或授权)民族区域自治地方、经济特区的一项法律法规调整权力。而标准的统一使用则能够实现常规问题的常规解决，提升沟通效果和沟通的权威性。

立法审查程序的虚置，很大程度上源自纠错程序的缺失。(17)参见周松玉、王雅琴：《地方人大规范性文件备案审查的现实困境与制度完善》，载《人大研究》2016年第9期，第9页。内容提要：伴随着规范性文件全面审查的推进，立法审查制度重新成为法学界与实务界的焦点。该体系认为，立法审查是宪法和《立法法》赋予各级人大常委会的一项法定职权，那么，立法审查标准也应当与《立法法》的审查标准相契合。

其三，设置不适当变通的审查标准。另一方面又受到法律宏观性规定的影响，地方规范性文件审查范围不一。

由此导致当下的立法审查制度正在遭受严重的周延性质疑，规范性文件的范围亟待明确。(二)立法审查标准的省际差异 立法审查标准是规范性文件适当性与否的直接判断依据，会影响到规范性文件后续的审查结果和法律效力。

规范性文件立法审查标准的地方性差异正是遭遇了上述困境。但是，也有部分省份在法定审查条件的基础上，将法定权限法定程序公开发布作为地方性审查条件来开展规范性文件认定活动，典型代表如广东、广西、河北等省份。

换言之，立法审查程序要么源自立法权对其他权力的不信任，要么出自权力滥用的防范，但都不可能是基于规范性文件合法。倘若对特征不明显的规范性文件一一审查，既耗时又占用审查资源。同时，有部分样本省份围绕党的十八届四中全会和十九届四中全会的指示精神，创新性地将司法机关、监察委员会的规范性文件纳入地方人大常委会的备案审查范围中来，如黑龙江、江西等省。因此，只要涉密文件尚处于保密期，就不应当纳入备案审查的范围。

(19)秦小建：《立法赋权、决策控制与地方治理的法治转型》，载《法学》2017年第6期，第89页。但通过周延性概念、标准化法律教义、操作性法律教义等法教义学原理的综合检验，只有部分地方经验知识与价值判断能够推动立法审查制度的发展。

⑨而且，地方各级人大及其常委会出台的决定、决议，并不属于《立法法》上不同宪法、法律、行政法规相抵触的审查范围。庞凌：《关于经济特区授权立法变通权规定的思考》，载《学习与探索》2015年第1期，第74页。

立法审查程序的差异已经在某种程度上制约了各样本省份的立法审查活动。其三，建立备案审查问责程序。